Tirer les enseignements du glissement du « droit d’ingérence humanitaire » à la « guerre préventive »

									   Nils Andersson

En 1987, la France (s’appuyant sur le prestige et l’expérience des french doctors) propose aux Nations unies d’introduire un « droit d’ingérence humanitaire ». L’accueil est loin d’être enthousiaste mais une résolution d’ « assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre » est adoptée le 8 décembre 1988 par l’Assemblée générale des Nations unies.

On retiendra que, dans cette résolution, il s’agissait d’assurer le libre accès aux victimes de catastrophes naturelles ou d’autres situations du même ordre (nullement définies dans le texte comme relatives à des guerres) et de leur porter secours par «  les organisations intergouvernementales et non gouvernementales agissantes, dans un but strictement humanitaire […] en particulier l’apport de nourriture, de médicaments ou de soins médicaux » 

Précisons que, dans le cadre du Conseil de Sécurité des Nations unies, l'ingérence dans les affaires d'un Etat ne peut avoir lieu qu’en s’appuyant sur l'article 2 § 7 de la Charte qui précise qu'« aucune disposition de la présente Charte n'autorise les Nations unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat ni n'oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte...». et que l'action doit se placer dans le cadre du chapitre VII qui définit ses compétences en matière de maintien de la paix.

Au tournant des années 90, ce droit allait être élargi à des interventions plus « stratégiques ». Ainsi, le 2 avril 1991, la France, évoquant le « devoir d’ingérence », dénonce par la voix de son représentant « des violations des droits de l’homme […] atteignant la dimension d’un crime contre l’humanité » à l’encontre des kurdes et des chiites irakiens et saisit le Conseil de sécurité. Le 5 avril est adoptée la résolution 688 qui demande de « faciliter un accès immédiat des organisations humanitaires internationales à tous ceux qui ont besoin d’assistance dans toutes les parties de l’Irak ».

L’accord pour le lancement de l’opération Provide Comfort est obtenu non sans soulever de fortes réticences d’États qui voient ainsi reconnu un « droit d’ingérence à l’intérieur d’un État membre ». Au Conseil de sécurité Cuba, le Zimbabwe et le Yémen votent contre la résolution, la Chine et l’Inde s’abstiennent. Il peut être rétorqué qu’il ne s’agit pas d’États exemplaires en matière de droits de l’homme, cependant, si les impératifs humanitaires de cette résolution sont indéniables, elle n’en sert pas moins - au terme de l’opération « Tempête du désert » -, les plans de sécession et de renversement du régime de Saddam Hussein organisés par la CIA, puis précipitamment abandonnés, très vite s’est donc posé le problème de l’interprétation du « droit d’ingérence humanitaire ».

Les demandes « d’ingérence humanitaire » vont rencontrer de moins en moins de réticences au sein du Conseil de sécurité. Ainsi, les résolutions relatives à la sécurité à Sarajevo (résolution 758) et touchant à l’organisation de « corridors sanitaires » ou « de couloirs d’urgence » pour la distribution de fournitures sanitaires en Bosnie–Herzégovine sont acceptées à l’unanimité. 

Lors des bombardements de Srebrenica se produira un manquement grave à la protection des populations civiles. La demande de Médecins sans frontières d’une assistance des équipes médicales de la FORPRONU présentes dans la zone et se trouvant en « alerte rouge au cas où des soldats de la paix seraient blessés » est refusée au motif qu’il « n’est pas question qu’elles opèrent des civils. »   Les « corridors sanitaires » et les « de couloirs d’urgence » étaient réservés aux seules victimes militaires !

En 1992, la situation en Somalie amène le Conseil de sécurité à adopter la résolution 794 qui autorise l’opération Restor Hope pour porter secours aux populations victimes de la guerre et de la famine. Les troupes sont placées sous mandat de l’ONU, mais la résolution « se félicite de l’offre faite par un État membre », les États-Unis, et autorise la création de l’United Nations International Task Force, une « structure taillée sur mesure pour permettre aux Américains d’être couverts légalement par un mandat tout en conservant le contrôle réel des opérations de leurs troupes sur le terrain. »  

Bien que la situation alarmante en Somalie fût parfaitement connue, du fait de son impréparation, Restor Hope ne fut qu’une gesticulation humanitaire et l’on vit, suite à la mort de 18 rangers opposés à des bandes armées, la plus grande puissance militaire du monde abandonner les populations et se retirer avec armes et bagages. L’option qui prévalait alors,  « zéro mort » pour les militaires, dans des conflits où les victimes civiles peuvent se compter par centaines de milliers, amena cette réaction de l’ex-président du CICR, Cornelio Sommaruga : « les interventions de l’ONU sont des opérations risquées […], tout État membre qui fournit des contingents doit aussi être prêt à assumer d’éventuelles pertes en vies humaines dans le cadre de l’exécution de son mandat. » Commentaire d’autant plus justifié que les ONG, qui interviennent désarmées, sont confrontées à ces dangers et les assument.

Autre exemple, le Rwanda. Après la mort d’une dizaine de soldats belges, ouvrant la voie au génocide, les effectifs de la MINUAR sont réduits et l’ONU se déclare dans l’incapacité de déployer des forces supplémentaires avant plusieurs mois. Dans ce moment, la France propose une intervention rapide et temporaire, au titre du chapitre VII de la Charte, avec la création d’une « zone humanitaire protégée. » 

Une nouvelle fois se constate l’amalgame fait entre « droit d’ingérence humanitaire » en application des résolutions de l’Assemblée générale de 1988 et 1990 et « droit d’ingérence militaire ». De fortes réticences s’expriment au sein du Conseil de sécurité contre cette opération présentée comme devant « secourir les civils menacés, faire cesser les massacres, et cela de manière impartiale ». L’OUA fait savoir que « toute action ou tout effort entrepris dans un pays quelconque, individuellement ou collectivement, devrait se situer dans le cadre de la MINUAR… » Autre réaction, celle de la Nouvelle-Zélande qui partage « à 100% les intentions humanitaires qui sous-tendent l’initiative française. Mais les bonnes intentions ne suffisent pas dans ce genre de situation. Nous ne sommes pas convaincus que cette opération sera en mesure de protéger les civils contre les massacres. Nous croyons au contraire, que l’on court sérieusement le risque que l’opération s’enlise et, pis, qu’elle déjoue les tentatives faites par les Nations unies pour mettre en place sur le terrain le genre d’opération susceptible de fonctionner. Cette préoccupation procède […] aussi d’informations que nous avons reçues d’organisation humanitaires privées et d’ONG qui ont une expérience pratique de la situation au Rwanda. » La résolution 929 sera adoptée, on sait ce qu’il en fut sur le terrain. 

Il ressort clairement que l’application ou la non application du « droit d’ingérence humanitaire » relève du rapport des forces international. Des intérêts étatiques décident ou au contraire entravent le recours au « droit d’ingérence humanitaire ». Si des opérations au titre de « l’ingérence humanitaire » ont été menées au Haut-Karabakh, en Géorgie, en Angola et au Libéria, ce droit n’a pas été évoqué pour porter secours aux populations en Tchétchénie pas plus qu’au Soudan lors du conflit opposant le pouvoir central à la guérilla du Sud. Il y a plus qu’une nuance - qui ne relève en rien de la gravité ou de l’urgence de la situation -, quand le Conseil de sécurité « prie » l’État concerné d’autoriser une opération ou «exige » une intervention.

L’exemple du Rwanda est très révélateur du jeu des grandes puissances, alors que Madeleine Albright, pour justifier la position américaine de non-intervention, déclare : «On ne peut pas nous obliger à être d'accord avec une mission qui n'est pas dans notre intérêt »,  Paris évoque que c’est  « l’intérêt de la France » d’organiser  l’opération Turquoise. Le trop célèbre Jamie Shea, porte-parole de l’OTAN lors de la guerre au Kosovo s’est exprimé crûment à ce propos lors d’une conférence de presse : les gouvernements ne devraient plus parler « d’ingérence humanitaire » et dire à leurs opinions publiques qu’ils n’agissent pas par « pure charité », mais parce qu’ils ont des intérêts nationaux à défendre. 

Un pas de plus devait être franchi, dans cette logique interventionniste, avec la théorisation du « droit d’ingérence humanitaire d’État » qui, raison/prétexte, a pour objet de répondre à des situations d’urgences humanitaires face auxquelles les ONG « ne disposent pas des moyens suffisants ». Pour justifier « l’ingérence humanitaire d’État », Bronislaw Geremek devait affirmer qu’il « est des situations où la communauté internationale doit prendre des décisions contraires à l’ordre mondial traditionnel dans lequel la souveraineté des États est une valeur inviolable » 

Des plans d’Actions Civilo-Militaires (ACM), s’appuyant sur la logistique des armées, furent donc intégrés dans les plans d’intervention. Lors des opérations de rétablissement de la paix ou de prévention des crises, ces plans accordent une importance particulière à l’action psychologique.  Ainsi, ce terme disparu du langage de l’armée française suite à l’échec de la guerre psychologique lors de la guerre d’Algérie, est redevenu d’actualité, sous l’influence des anglo-saxons, lors de la guerre des Balkans qui a représenté, pour l’OTAN, un terrain pratique d’application de l’action psychologique.

Le « droit d’ingérence humanitaire d’État » brouille dangereusement le paysage quand il revient aux soldats d’être à la fois militaires et secouristes. Comment cette double casquette est-elle lisible pour les armées ? Comment garantir le comportement des troupes, leur impartialité et leur intégrité ? Mais surtout, comment les populations secourues reçoivent-elles le soutien militaire et le distinguent-elles de celui des ONG ? 

« L’ingérence humanitaire » ne peut être neutre, mais le passage à « l’ingérence humanitaire d’État », avalisé par l’ONU, représente l’accomplissement de sa mise au service d’intérêts étatiques. Il n’est pas jusqu’au très déférent président du CICR, Jakob Kellenberg, qui ne s’en soit inquiété devant le Conseil de sécurité : « le bien-fondé de la cause défendue ne saurait en aucun cas exempter une opération militaire des obligations qui lui incombent en vertu du droit international […] les opérations de maintien de la paix revêtent de plus en plus d’aspects humanitaires. Cette tendance pose certains dangers. Dans des situations où la paix est encore fragile, les forces des Nations unies peuvent avoir à recourir à la force, ce qui peut donner l’impression qu’elles sont parties  au conflit […] À chacun son rôle : l’utilisation de la force relève du domaine militaire et les activités de secours relèvent des agences humanitaires. » 

Aujourd’hui, ce glissement progressif de l’usage du « droit d’ingérence humanitaire » apparaît comme des étapes successives pour contourner l’article 2.7 sur la « compétence nationale », faciliter le recours aux interventions prévues au chapitre VII (action en cas de menace contre la paix et d’acte d’agression). La doctrine de « guerre préventive » de l’administration Bush, devenue pour le Secrétaire général de l’ONU le droit à la « légitime défense préventive », en est l’accomplissement 

Parmi les questions posées :

1.	Nécessité de définir la non ingérence au sens de l’article 2.7 en 1945 et aujourd’hui,
- sachant que toute dictature, toute violence à l’encontre des populations est intolérable et demande une intervention.
- partant des rapports inégaux qui régissent les relations internationales (de la superpuissance aux minorités nationales)
-	prenant en compte l’affaiblissement, dans le cadre de la mondialisation, de la
« puissance étatique » 

2.	Analyser le « droit d’ingérence humanitaire » comme exemple du détournement et de l’instrumentalisation d’idées généreuses au sein du système onusien (la CPI en est un autre exemple),
-	réaliser une recherche des voies (et moyens) dont disposent les ONG (dont
ATTAC) pour intervenir et constituer une force de pression citoyenne.

3.	Effectuer une distinction entre les principes universels des droits de l’homme (intangibles) et des préceptes (à défendre) mais qui s’inscrivent dans un cadre civilisationnel, culturel ou dont l’application peut dépendre du développement historique d’une société.
- ce qui demande une approche critique du discours unilatéralement occidental sur la « démocratie » et les droits de l’homme qui prévaut depuis les années 90